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中西部政府主导型城镇化带来的政治经济后果

更新日期:2017-05-03 | 点击: 次 | 一键收藏本论文

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 一、问题的提出

  城镇化是传统中国迈向现代中国的必经之路,是未来30年中国现代化社会转型的主要历史任务。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求,开启了新一轮城镇化发展的热潮。在改革开放之初,以经济特区和经济开发区为龙头的沿海地区的城镇化得到了快速推进[1]。在缩小地区差距、全面建设小康社会的背景下,中西部地区的城镇化成为我国加快新型城镇化发展的重点方向。

  从城镇化的动力机制来看,与欧美国家城市化的市场主导机制不同,中国城镇化发展表现出很强的国家主导特征[2]。尤其是继工业出口受阻、政府投资乏力后,城镇化成为政府拉动内需的主要方式。2014年中央农村工作会议提出“到 2020 年,要解决约1亿人口在中西部地区的城镇化”,2014年初的中央政府工作报告提出加大对中西部地区新型城镇化的支持。由此可见,受宏观经济社会发展以及国家战略安排的影响,与欧美国家有限主导、部分拉美国家无力主导两种类型不同的是,当前中西部地区城镇化快速发展阶段表现出政府全面、强势主导的特征[3]。

  既有研究认为政府主导型城镇化模式有诸多优势,一是城镇化将拉动内需和加快产业结构转型升级,是中国经济发展的巨大引擎和结构转变的重心所在[4,5],尤其是随着农村人口逐步向城镇转移,农民人均资源占有量相应增加,可以促进农业生产规模化和机械化,提高农业现代化水平和农民生活水平[6]。二是政府主导城镇化发展能够集中大量的资本和人力以及调动多方面资源,在短时期内实现城镇化目标。三是在市场发展不充分的情况下,政府主导城镇化能够充分发挥政府的主观能动性,通过制度创新性和灵活性促进城镇化在全国范围内开展[2]。

  同时随着城镇化的推进和实践,一些学者认识到政府主导型城镇化模式带来了很多令人担忧的问题。比较典型的问题有以下几个方面:城市化的高速发展带来城市社会问题高发,如“城市病”问题和社会发展不均衡[7];社会经济系统发展不协调,导致农民工难以市民化的难题和失地农民问题[8,9];城镇化持续发展动力不足以及城镇化过程简化为行政区变更、政府圈地造城的过程,导致城市化的社会总成本过高和城市化泡沫的普遍出现,以及土地资源浪费[10,11]等。

  第一个方面的研究主要考察政府主导型城镇化对宏观经济社会转型的影响;第二个方面的研究则揭示我国政府主导型城镇化模式存在的问题,认为城镇化不仅是个宏观经济社会问题,更是在微观层面涉及城市治理、农民生活、农村社会稳定和发展的社会问题,乃至政治问题。尽管,早自新中国成立以来我国的城镇化发展就表现出很强的国家主导特征,但是将城镇化发展上升到国家战略层面及其全面推动却是最近几年开始的。当前中西部地区正在大范围开展城镇化建设,传统的GDP崇拜有转变为城镇化率崇拜的趋势[12],城镇化发展成为一个影响广泛的重大经济社会现象。学界对当前中西部地区兴起的政府主导型城镇化的经济政治效果的研究还很薄弱,尤其是实证研究缺乏。鉴于此,本文以西部地区成都市S县泉镇根据学术规范,本文的人名地名等进行了匿名处理。为例,探讨中西部地区政府主导型城镇化的演变逻辑、推挤模式及其经济政治效益,以丰富对政府主导型城镇化的多维认识和实证分析。

  笔者与所在单位研究人员分别于2012年7月和11月份到成都市开展城乡统筹以及城镇化调研。成都市于2003年在全国率先拉开了统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化实践的序幕,2007年6月成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。尽管成都市城乡统筹“重点在乡”,但城镇化率是衡量一个地区发展的重要指标,城镇化仍然是成都市城乡统筹的主要目标之一。2012年中共十八大会议以及中共中央经济工作会议提出城镇化建设的国家战略以后,成都市的城乡统筹迅速转向了城镇化建设。笔者调查了泉镇的城镇化建设。该镇属于成都市S县远郊村,地域面积18.09平方公里,人口15 318人,3 600多户,耕地19 000余亩,95%以上人口为农业人口,有4个行政村和1个社区。泉镇是成都市30个重点镇之一,是统筹城乡综合配套改革试点。泉镇通过数年即实现了75%的农民集中居住和80%的耕地流转,城镇化水平得到极大地提高,给我们提供了中西部不发达地区的乡镇如何实现城镇化的典型案例。那么泉镇快速城镇化是如何实现的,又具有什么样的特征和影响,对新型城镇化有何启发?这是本文试图回答的问题。

  二、中西部地区政府主导型城镇化的推进模式

  在国家战略安排的推动下,城镇化成为政府重要的政治任务,各级政府通过强有力的计划和政策来配置资源以达到这一任务。城镇化涉及到农民的居住和就业两大问题,中西部地区政府主导主要体现为政府通过财政补贴或者财政投资等方式推动农民上楼集中居住和土地规模流转,以实现农民的居住城镇化和就业城镇化。根据笔者及所在研究单位在全国农村的调查,受制于相似的经济社会条件和政策环境,这种城镇化推进模式在中西部地区具有普遍性。

  (一)农民集中居住与居住城镇化

  与过去的以土地财政为目的的土地城镇化不同,当前中西部地区的城镇化以城镇化率为目标。最直观的表现是农民居住方式的变化,集中居住的农民数量是衡量地方政府城镇化工作的重要考核指标。成都市地方政府投入大量财政资金,按照城镇社区的特征和标准集中连片建造住宅楼区,一般以多层单元式楼房为主,农民按照人均30~40平方米的居住面积,从原来村落住宅中搬入单元式楼房。成都市各级政府花费财政资金5.21亿元左右。这只是政府通过增减挂钩项目、集体建设用地流转项目和征地拆拆项目投入到居住区的资金,还不包括政府通过其他项目投入的资金,如基础设施以及水电气配套建设资金等。政府补贴资金户均20万元左右,大部分农户扣除政府补贴外还需要额外支出十几万元(包括装修费用)。   对农民而言,三种类型政策结果都是“拆旧(房)换新(房),上楼居住”,即政府给每个农户补贴部分资金,农民再出部分资金,就可以将原来的旧房子换成新房,集中居住到楼房中。表1所示,泉镇总共集中居住的户数是2 581户,占总户数的71.1%,加上原先乡镇人口4%左右,泉镇农民集中居住比例达到75%。居住区的位置一般是在乡镇政府驻点所在地或者附近,这是一种就地城镇化模式。按照经济社会发展规律,泉镇需要几十年也难以达到如此高的城镇化率,但地方政府巨额财政投入花费6年时间就实现了这一目标。

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